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健全预算绩效管理制度体系的十个关键点

2019-10-31 15:53 市委会办公室转载
        当前,我国包括预算绩效目标管理、预算执行动态监控、预算绩效评价在内的全过程预算绩效管理改革正扎实有序推进。从实际情况看,还存在诸多不足,主要表现在:绩效评价标准体系尚不健全,评价指标不能覆盖所有预算资金,评价指标和评价内容在一定程度上存在脱节现象,亟需建立行业标准库,明确技术标准;评价工作固化于填报报表和编制报告,弱化了单位自我纠偏的功能,评价重投入和过程评价,轻结果评价,评价结果与预算挂钩,并实施责任追究的机制尚没有确立等。为此,亟需对我国预算绩效管理实践进行系统性总结,坚持问题导向,逐步探索建立中国特色的绩效预算制度。对此,需在以下十个方面加大力度。
 
         一、树立国家治理视角下的预算绩效理念
 
        “财政是国家治理的基础和重要支柱”。在此视野下,财政是政府、企业和个人利益关系的交汇点,是所有社会活动有序推进的基础,而预算是公共财政的基石,预算绩效管理是预算管理最终成果反映,是我国建立现代财政制度的必然选择。同时,预算绩效管理也泛化到财政与政府各职能部门的日常预算管理工作中。因此,应将预算绩效管理纳入国家治理和单位治理的范畴。
 
首先,要明确树立绩效理念、完善预算绩效管理的最终着力点在于提升政府的公共服务水平,转变政府职能,健全国家治理体系,提高中央与地方政府治理能力。其次,要在包括政府在内的全社会强化“绩效”观念,加强法制建设,积极培育第三方评价机构等社会组织,引导全社会形成重视绩效的治理共识,为推进预算绩效管理工作营造一个良好的社会生态体系。最后,在此基础之上,促使政府部门内部认识到全面树立“绩效”理念在公共治理中的重要性,主动积极地开展预算绩效管理等相关工作。
 
          二、营造预算绩效管理的良好法制环境
 
        绩效预算是一种以结果为导向的预算编制方式,它强调提高财政资源配置效率,以及产出效果最大化。与传统投入预算相比,绩效预算不仅意味着以新的方式匹配资源,也意味着推陈出新的治理工具。两者都依赖于支持性的法治环境。实践证明,缺失法治环境的绩效预算不可能走得很远,也很难产生真正的和可持续的财政成果。绩效预算在我国预算制度改革中的定位是全面预算绩效管理。因此,绩效预算一直受到各级政府的高度重视。进入21世纪,特别是党的十六届三中全会以后,财政部逐步加快了预算绩效管理制度改革,先后印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》《中央预算绩效目标管理办法》《关于开展中央部门项目支出绩效目标执行监控试点工作的通知》《关于开展中央部门项目支出绩效自评工作的通知》《关于开展中央部门整体支出绩效评价试点工作的通知》《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》等部门规章。一些地方也陆续出台了绩效预算相关制度,为预算制度改革提供了法律保障。实践证明,只有法治才能提供最强有力的保障与最佳指引,采用行政手段推进绩效预算改革,在改革前期确实卓有成效,基本上可以将绩效管理制度快速融入了政府预算、部门预算编制和预算执行全过程中,真正起到了“讲求绩效”的重要作用。
 
        然而,随着改革的不断深入,从行政层面上的政府绩效管理,上升到法律层面上已具备约束力的财政绩效预算,由于行政性规章有其局限性,不足以为绩效预算提供最佳约束与引导。绩效预算只有建立在法治基础上才能扎根,绩效预算也只有在健全稳定的法治环境下才能长期稳定运行。改变资源配置方式与改变行为必须依赖立法。与传统的投入预算相比,绩效预算既要求资源配置方式与方法的制度变迁,即确保资源配置与政策目标及结果相关联,也要求官员行为与理念的根本改变,即从关注“多少”(内部福利意识)到关注“多好”(服务公众意识)转变。
 
        建议学习美国等一些发达市场经济国家做法,启动《财政绩效法》立法工作。财政绩效成文法律的形成,能为预算绩效管理提供法律支撑,从而更有效地约束预算部门和单位预算绩效管理行为,增强财政资金配置的高效,提升预算绩效评价公信力。
 
          三、创新预算绩效管理制度框架体系
 
       制度体系是绩效管理施行的准则,它对绩效管理的原则、范围、流程及主客体等作出直接规范,是绩效管理的“行动指南”。一个健全完善的预算绩效管理制度框架体系,可以推动财政绩效管理高水平、高质量发展,避免单位在实施绩效管理工作时出现“知识盲区”,或者蓄意利用不完善的管理制度体系漏洞,进行低效、无效、高成本的预算绩效管理。着眼于预算绩效管理实现“全方位、全过程、全覆盖”,根据实际情况完善已有的绩效管理制度,同时要研究制定从预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价、评价报告公开等全流程的制度框架体制中均匀嵌入“绩效”二字。一方面,要加快研究出台《关于实施部门整体预算绩效管理的意见》《部门委托第三方机构参与预算绩效管理办法》《部门预算事前绩效评估管理办法》《部门预算事中绩效动态监控管理办法》《预算绩效评价结果与预算安排挂钩激励约束办法》《财政运行综合绩效评价办法》等。另一方面,要运用大数据、云计算、AI等智能技术,建立预算绩效档案管理信息平台,加强预算绩效目标和标准体系建设,打造全国统一的标准“度量衡”。修订《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》《预算绩效评价管理办法》《预算绩效管理工作考核办法》等。
 
        四、协调政府与预算单位参与绩效管理
 
        首先,预算绩效管理部门要发挥主观能动性。对内,要实现与监督检查、投资评审的资源整合、信息共享。对外,要思考建立信息交互机制和责任传导机制,充分发挥预算部门的主导作用。要思考借力第三方参与绩效管理的问题,充分发挥专业性支撑的作用,要思考建立常态化的报告制度,充分发挥党委、政府的领导作用。
 
       其次,要加强绩效主管部门的对外协调。要积极争取加大政府的指导、支持力度,促成评价结果与政府目标考核挂钩,并作为行政问责的重要依据。通过目标编制、自我监控、自我评价等流程再造,进一步落实部门管理责任。同时,以目标评审、中期评估、重点评价和再评价等手段,实现对关键节点的制衡与约束。
 
       最后,要建立与各方互动机制。借助专家学者、中介机构、人大、审计、社会公众等力量,使得绩效管理专业化程度得以提高。
 
       五、建立分领域、分行业、分层次预算绩效评价指标体系
 
       绩效指标是绩效评价的核心,没有绩效指标,绩效评价无法量化评价资金的使用效果;没有确切的评分体系,绩效管理工作难以取得应有的公信力。我国幅员辽阔,东中西、南北方发展不平衡,不同发展地区有不同的经济社会环境,对同一个对象的评判标准缺乏统一标准。因此,要秉持差异的“均等”原则,以科学的方法建立分领域、分行业、分层次的成本绩效目标和绩效指标。
 
       目前,我国已经建立项目、部门以及财政预算绩效指标体系,但这些都是共性指标。行业指标体系尚在建立过程中,针对支出政策的绩效指标体系也还在探索。未来,应在广泛吸收国外及国内先进地方经验的基础上,设立规范化的评价标准,建立健全绩效评价指标框架,逐步形成涵盖各项支出的绩效评价指标体系促进绩效评价质量提升。同时,可统筹考虑绩效预算编制和绩效评价需求,尝试建立绩效指标库,将评价指标择优纳入指标库管理,实现一套指标满足绩效预算编制、执行监控和监督评价等各环节的需求,可以保证绩效信息的一致性和有效性。
 
         六、推进审查重点向支出预算、收入预算和政策拓展
 
        2018年以前,政府预算审核管理和人大预算审查监督的重点主要是赤字规模和预算收支平衡状况,对支出预算和政策关注不够,对财政资金使用绩效和政策实施效果关注不够,不利于发挥政策对编制支出预算的指导和约束作用,不利于提高人大预算审查监督的针对性和有效性。从2019年开始,按照党中央要求,人大机关要加强对支出预算和政策的审查监督,强化预算审查重点向支出预算和政策拓展:一是有利于强化政策对支出预算的指导和约束作用,使预算安排和政策更好地贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署。二是有利于加强和改善宏观调控,有效发挥财政在宏观经济管理中的重要作用。三是有利于提高支出预算编制质量和预算执行规范化水平,实施全面规范、公开透明的预算制度。三是有利于加强对政府预算的全口径审查和全过程监管,更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,更好发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用。在此基础上,还要强化对减税降费政策的绩效评价、财政收入的绩效评价等。
 
        七、组建中国财政绩效评价协会,拟定预算绩效评价操作规范
 
        行业自律组织能为该行业的运行提供建设性的意见,有效补充政策的未尽之言,也可以根据实际情况,短时间内灵活调整其拟定的规范。规范虽然没有法律上的强制性,但依托政府出台的文件,具有合理性。为建议以“放管服”的理念为引导,坚持顶层设计,放权问责相结合的原则,组建“中国财政绩效评价协会”(以下简称“中绩协”),充分发挥协会优势,使顶层方针政策得以贯彻,各项措施在全国得到无差异执行,建立起标准化的横向行业评价体系和纵向过程评价体系,规范执行程序,让过程更加公开透明,结果更加客观公正。
 
       第一,正确研判预算绩效评价发展形势。中国预算绩效管理开展时间短,但是发展迅速,在制度建设、组织建设、队伍建设、基础研究和方法积累等方面都取得了显著成效。第三方评价队伍从无到有,当前专业机构已迅速发展至8600余家,成为一支可以与财务审计和资产评估等相抗衡的行业。也正是因为第三方中介机构的规范参与,才使得评价更加独立、更加专业,也更加有公信力。
 
        第二,认清绩效评价协会组建的迫切性。随着工作的深入开展,预算绩效管理已经成为财政管理创新和推动政府治理改革的重要力量。但是协作过程中也出现了不能忽视的重大问题。具体为:一是第三方中介机构大多是会计师事务所,对绩效评价的专业认识不到位,评价的理念和方法不够科学,影响政策性评价质量。二是第三方中介机构在与政府交往的过程中,存在独立性问题,容易导致道德风险,委托人和责任关系会存在重叠现象。因此,为规范第三方机构的评价行为,促进行业自律和行业健康发展,行业协会的地位和价值就非常重大。正是在这个背景下,亟需成立全国行业协会,提高绩效评价质量和规范第三方服务执业。
 
        第三,科学定位财政绩效评价协会职责。在财政部的监督管理和业务指导下,加强行业能力与水平建设,配合预算绩效管理制度改革及现代化财政制度建设。加大第三方评价机构培育力度;完善参与和退出机制;发展绩效专家队伍,开展最新政策培训、重视参与质量;加强绩效信息化建设;强化绩效工作考核,优化绩效管理工作考核指标。以纵向联动和横向对比的方式提升绩效评价执业整体水平。
 
        八、指导、培育、发展独立中肯的第三方评价机构
 
       绩效评价是一项专业性很强,政策涉及范围较广泛,技术含量较高的活动,因此有必要引入和委托具备专业评估资质的人员或机构与具有专业知识的专家开展绩效评价。可以说,任何一个项目评价,单靠一个会计师、审计师、工程师、监测师、评估师等都无法获得一个客观、中肯的评价结果,必须是跨学科、跨专业、跨领域等多门专业知识的“叠加”,尤其是法律、政策、制度等标准化专业人才亟待补充和培养。在绩效评价中引入第三方评价,对于提高绩效评价质量,完善绩效评价制度有着深远的影响,积极培育和发展第三方评价机构,有利于提高绩效评价的公信力。
 
        当前,特别建议在一些高等院校设置财政学下的二级学科:绩效管理专业,加快培养绩效管理专业硕士、博士生,强化预算绩效评价专业人员和队伍建设。同时,探索设立“中国预算绩效评价师”。考虑到第三方评价的专业素质与评估立场等直接决定着绩效评价结果的客观性、公正性与科学性,因此有必要对第三方评价机构的选取机制与委托机制进行有效管理,并对专家的信誉、质量、能力等进行认真评估,为第三方评价的有效推广建立一定的制度保障条件。加强对第三方评价机构的培训,使之成为预算绩效管理能力建设的有效补充。
 
        九、规范细化重大项目和民生政策绩效评价问责办法
 
       绩效问责是绩效评价结果的反馈,强调以结果为导向,是各级政府重视绩效管理的内生动力,履行全面实施预算绩效管理的初衷。没有问责制的存在,预算绩效管理很容易被束之高阁。中央明确“花钱必问效、无效必问责”,提出绩效终身责任追究制,通过制度设置杜绝负责人的短视行为,提高预算资金使用的效率。重大项目和民生政策是社会之本,影响广泛,根据行政问责“权责统一”理念的要求,实行绩效问责是必然的选择,确保让老百姓获得感、安全感、幸福感进一步增强。
 
       重大项目和民生政策绩效评价问责办法可以从以下三个方面进行规范细化:一是专门出台重大项目和民生政策绩效评价问责办法文件,对问责的对象、内容、奖惩方法进行明确的规定,不仅要做到权与责相统一,也要做到责与利相配套,建立完整健全的激励方法。二是规定评价主体应当保留所有绩效评价底稿,所有支撑绩效评价报告的底稿数据都要标明可靠来源,以年度为单位组织专家进行审核,以避免单次评价出现偏差。三是公开重大项目和民生政策绩效评价报告,将公众加入监督主体,重视公众的获得感,将公众的意见赋予权重纳入评价体系。
 
      十、全面促进预算绩效评价报告公开
 
      由于政府运转信息天然的迟滞性,公众和政府间会存在信息不对称的现象,让公众产生对政府的不信任感。绩效评价结果的公开是建设透明政府的必然需求,能有效消除公众与政府间的信息不对称,引导公众对政府的工作进行监督。中发〔2018〕34号文提出各级财政部门要推进绩效信息公开,重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大、同步向社会主动公开,搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台,自觉接受人大和社会各界监督。
 
        当前,政府预算、部门预算、项目预算和财政政策绩效评价报告的公开可以通过以下形式:一是内部公开。即将绩效评价结果在同级政府部门和涉及相关工作的单位中进行公开,并且与纪检监察部门、同级审计部门等进行信息共享,形成部门联动。二是外部公开。公开的对象是社会公众,政府应当按规定的程序和方式,逐步向社会公开预算绩效评价报告,尤其是那些社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况。三是依法公开。四是主动公开。五是依申请公开。
 
(作者系中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任)
 
来源:《新理财》政府理财第318期

(编辑:吴军莲)

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